一部慈善法,或改变一个行业

发布时间 | 2016-09-01    来源 | 爱德基金会 束鹏

今天,91日,是《中华人民共和国慈善法》正式实施的日子。

        慈善法于今年316日经第十二届全国人大第四次会议表决通过。此后,一系列意见、办法、条例陆续出台。通过梳理这些法规和条例,未来中国公益慈善行业的发展方向和脉络也逐步清晰。一部法,或将改变一个行业。

 

一、开门立法,社会多元参与

慈善立法始于2005年,于2013年年底被列为一类立法项目,由全国人大内务司法委员会牵头组织起草。20142月,全国人大内司委召开慈善立法领导小组第一次全体会议。立法小组在最开始就确立了开门立法的总基调,两年多的时间里,伴随着慈善法草案进入人大一次审议、二次审议、最终通过,以及相关条例、办法的陆续出台,各种调研、研讨密集开展,请进来、走出去、书面征求意见、网上公开征求意见,集思广益,凝聚共识和智慧。

学界、公益界、社会各界积极与政府互动。两年来,北京、上海、广州、南京等地多所高校、研究机构、公益组织举办各类慈善立法专题研讨会和慈善法建议征集活动。特别是,慈善法草案审议过程中关于管理费比例的大讨论,虽然业内外对管理费比例的高低存在分歧,但这样一种大讨论的形式与当下公益行业发展多元参与的新特征相当的契合。今天的公益慈善已飞入寻常百姓家,与每个人息息相关,这个行业如何发展需要全社会的共同参与。最终通过的慈善法和有关条例法规与草案相比,做了很多的调整,更符合行业的实际和各界的期待。例如:今年313日,十二届全国人大四次会议主席团第二次会议通过了《中华人民共和国慈善法(草案)》的修改稿,审议报告进行了92处修改,其中实质性修改34处;后续的《慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用标准》(征求意见稿)对管理费的范围更加明确,对支出比例则根据机构的实际情况做了差别化对待;……公益慈善就是一个互联互通的大平台,开门办慈善,让多方发声,汇聚正能量,推动社会的正向发展,渐成主流。

 

二、自主选择,权利义务对等

以往,成立一个社会组织和成立一个怎样的社会组织有多个门槛,而且门槛很高,很难跨越。近年来,“直接登记”解决了很多社会组织发起成立的第一个门槛,再也不用为找婆家犯愁了。但跨过第一个门槛后,公募权、税收减免是两个更难跨越的门槛。

根据慈善法及“民政部关于慈善组织登记等有关问题的通知,社会组织能申请认定成为慈善组织,困扰很多社会服务机构(民非)的税收减免问题有望得到解决。而慈善法第二十二条明确规定:“依法登记满二年的慈善组织,可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。”“慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的,发给公开募捐资格证书;不符合条件的,不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。”这意味着公募权向更多的社会组织放开。

社会组织能根据实际情况自主选择是否申请认定慈善组织和公募权,这背后体现了权利与义务的对等。慈善法及相关条例办法,对各类型社会组织的权利和义务做了更加细致的明确,有多少权利,就要尽多大义务。比如年度支出和管理费用比例,这一次分为公募和非公募两大类。公募类中,基金会一个标准,社团和社服机构一个标准。而非公募类中,基金会、社团和社服机构都分了四档。征求意见稿还规定了慈善组织的年度管理费用低于20万元人民币的,不受年度管理费用比例的限制。这样一来,机构做多大,是不是要公募,留给各家组织自我权衡的参照系更明确了,减少了以前的模糊地带,更有利于社会组织找准自己的定位。

 

三、分级管理,鼓励扎根社区

慈善法及有关条例对社会组织登记注册的规定体现了分级管理

的特点。以基金会为例,基金会管理条例规定登记注册是国家和省两级(近年来,一些省市试点下放到县区),并区分公募和非公募。而现在则是国家、省、设区市、县四级,注册资金也不再区分公募和非公募。县区一级注册的基金会门槛降低了,而省和国家的门槛大幅提高,政策导向性明显。

在县区一级注册的基金会将大量涌现,而聚焦社区、服务社区、扎根社区、推动社区公益生态链建设的社区基金会或将成为县级注册基金会的主要形态。一些社会组织在注册过程中与实际脱节,过分注重名气的浮躁之风也将得以扭转。而一些真正有资金实力,使命愿景清晰,运作良好的省级以上注册基金会也会脱颖而出,在公益生态链的顶端发挥其应有的作用。

 

四、自律他律,监管有序持续

慈善法及有关条例和办法在监管方面更强调自律和他律相结合,且更细致,更具有操作性。

他律体现在量化上,执法可操作性变强。比如慈善法有多条涉及信息公开透明,第七十二条和第七十三条明确了慈善组织应公开的信息,特别是对取得公募资格的慈善组织,规定得很细,比如“公开募捐周期超过六个月的,至少每三个月公开一次募捐情况,公开募捐活动结束后三个月内应当全面公开募捐情况。慈善项目实施周期超过六个月的,至少每三个月公开一次项目实施情况,项目结束后三个月内应当全面公开项目实施情况和募得款物使用情况。”而基金会等条例也明确了有关违法行为的处罚标准和具体的处罚金额。

自律则体现在行业自律和机构治理两个层面。

慈善法第十九条和第九十六条分别规定:“慈善组织依法成立行业组织。慈善行业组织应当反映行业诉求,推动行业交流,提高慈善行业公信力,促进慈善事业发展。”“慈善行业组织应当建立健全行业规范,加强行业自律。”目前国内只有中慈联和首慈联等几家行业组织,相信将来会有更多的行业组织诞生,推动整个行业的健康发展。

一系列法规条例,对机构内部的治理提出了更高的要求。以基金会为例,省级以上公募基金会要求设立监事会、理事连续两次无正当理由不出席理事会议视同辞职、理事长不能兼任秘书长、秘书长专职、秘书长可以不是理事等等,强调机构内部治理中,理事会和监事()应发挥更大的作用,并且进一步理清了理事会、监事会与执行层之间的关系,为一些基金会的良性治理明确了方向。

 

五、探索落地,创新无限可能

慈善法涉及行业新生事物,比如慈善信托、有价证券、股权、知识产权捐赠,互联网筹款,这是对创新探索的肯定,也是一种鼓励。

慈善信托备受大家关注,但以往受制于法律上的不明确而很难付之实践。此次慈善法第四十五条明确规定:“设立慈善信托、确定受托人和监察人,应当采取书面形式。受托人应当在慈善信托文件签订之日起七日内,将相关文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案。”第四十六条又规定“慈善信托的受托人,可以由委托人确定其信赖的慈善组织或者信托公司担任。”而《关于做好慈善信托有关工作的通知》则对备案管辖机关、备案流程、受托人变更、监管职责、受托人职责义务、行政处罚等做了更详细的规定。

因为以前的法律没有界定,互联网公募突破注册地域的显著特征,一直被认为游走于合法与不合法之间。慈善法明确了互联网公募的合法性,并在第二十三条明确规定“慈善组织通过互联网开展公开募捐的,应在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息,并可以同时在其网站发布募捐信息”。而近日,民政部首批指定慈善组织互联网募捐信息平台经公开遴选,13家平台脱颖而出。

 

六、很多期许,善法期待善治

一部法律的好,关键还在于执行。对于善法善治,我们有很多的期许,也有很多现实的问题亟待回答。

比如,严格执法与大量新生草根组织客观存在的关系处理;比如,认定慈善组织、公募权、税收减免资格的办理程序如何方便人力资源紧张的社会组织前往办理;比如,处罚金额的自由裁决权仍显过大的问题;比如,跨行业业态出现后的法律问题;比如,税收减免,民政部门与税务部门的衔接问题……

 

9月1日,一部行业大法正式实施,我们在新的起点再次出发,期待下一程的精彩。

 

 

束鹏(上海爱德公益研究中心理事、总干事,上海仁德基金会理事)